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电价改革须破电网主权瓶颈

发布时间:2019-10-12 20:02:40

电力市场化是未来电力发展的基本取向,发挥市场在电力生产、输送、消费环节资源配置和效率改进的基础性作用,是电力市场化的根本要求,其实现机制就是电力市场机制。

价格、供求机制的缺陷

我国目前的电能商品价格还不属于“供求价格”,价格机制也不属于自由价格机制,而是基于生产成本的“成本价格”,属于政府管制价格机制。因此,现行的电力价格机制还难以发挥市场在配置资源、效率改进的基础性作用。

供求机制在竞争性市场和垄断性市场中发挥作用的方式和绩效是不同的。我国电力市场还处于“单一购买者模式”下,销售市场垄断经营。由于价格机制、供求机制的缺陷,独立发电商之间的竞争并没有产生预期的市场绩效,主要问题在于消费者没有参与到电力竞争中来,消费者基本上没有消费选择权、更不用说“自主消费”了;加上煤电产业链的非对称市场化制度安排,使得我国电力行业的竞争机制由于仅仅局限于发电环节而难有作为。

我国电力行业长期实行政府管制,电力企业的行为不仅与其承担的责任和获取的收益相脱节,而且还要承担政府决策风险。

电能产品既是生产资料又是生活资料,是人类生产、社会的必需品,因而具有公共产品属性。同时,电能属于二次能源,在由一次能源(特别是化石能源)转换过程中会产生副产品,引发环境污染和气候变化,产生负外部性。因此,对电能商品的价格进行管制具有不可避免性。问题的关键已不在是否需要价格管制、而是如何进行价格管制。电能商品价格形成机制的核心是如何权衡市场机制和非市场机制的制度分布,如何分配政府与市场在电价形成过程中的势力范围。

电价形成机制的决定因素

我国电价形成机制的制度变迁,反映了电价问题的复杂性和改革的艰巨性,隐藏在其背后的决定性因素有三:

一是经济体制。电价长期由政府主导,与电力产业定位、体制选择密切相关。1998年以前,我国电力行业总体上是“政企合一”的,电力被视为“公用事业”,加上有中国特色的社会主义市场经济体制还处在成型和发展进程中,电力发展不可能跨越经济体制,电价形成机制也不可能跨越经济体制,特别是在计划与市场双轨制运行时期。

二是利益攸关方。1985年以前,电力建设属于国家基本建设,利益主体单一;1985年以后,伴随着拨改贷、集资办电、买用电权、引进外资政策的实施,电力投资主体多元化,利益主体多元化,衍生出中央与地方、独立发电商与电网企业之间的利益联接与矛盾。在监管缺失条件下,利益攸关方矛盾协调困难重重。利益主体多元化限制了电价在资源配置中的基础性作用的发挥。

三是主要矛盾。历史地看,我国电力直到1998年才告别短缺、实现低水平均衡。1998年以前,电力主要矛盾是供给不足,电力服务难以满足日益增长的生产、生活需要,电力工作的主要任务是扩大供给。由于国家财力限制,投融资体制改革和还本付息电价形成机制极大地调动了投资经济性,解放了电力生产力,出现了1988年至1998年连续11年每年新增1000万千瓦装机容量的大发展局面,同时也形成了小火电盲目发展、资源配置劣化、上网电价同网同质不同价等负面效果。

2002年以来,伴随着电力体制改革的不断深化,引导电力发展的主要矛盾也发生了根本性变化,一次能源的有效供应和环境保护成为电力发展的主要矛盾,政府正逐步从电力利益中脱离出来。

电价主导权背后的电网主权

我国现行电价从表象看是政府主导的,但受博弈力量、博弈能力的制约,电价形成实际上反映的是生产者主权。

2002年以前,我国电力市场模式是“垂直一体化”的,发、输、配、售由一个统一的经济体完成,而且国有成份占绝大多数,政府对电力发展实施严格的价格管制和投资管制,但却不用承担价格扭曲、价格混乱与投资失误、结构失衡的决策责任。长期的基于“电价形成要有利于引导投资”的思维定势使得电价反映的是生产者主权,生产者在电能商品市场上占据着主导和支配地位,而中央政府与地方政府、中央政府部门之间在电力行政上的集权与分权的制度演化,又使得一部分电力政策缺乏连续性,电力发展战略缺乏基于总体设计、循序渐进的制度安排。结果,电价形成的政府主导权在政策博弈过程中长期偏向于生产者,无论是燃运加价、还本付息电价还是经营期电价,都在围绕生产者进行电价形成的制度创新和制度设计。

2002年,国务院决定实施“厂网分开、竞价上网”,将国家电力公司拆分为国家电网公司、南方电网公司和五家发电集团,电力市场模式也由“垂直一体化”模式转变为“单一购买者”模式。厂网分开使得电力生产者进一步被分化为独立发电商和电网服务商,而竞价上网的制度设计又使得电价形成进入了“流通者主权”时代。在“单一购买者”市场模式下,独立发电商的价值实现依赖于电网服务商,电力“产业条”变成“产业链”,链条上的不同市场主体在利益上形成了“对立统一关系”,无论是独立发电商还是电网服务商,都希望获得更多的利益份额,问题是凭什么获得?本质上,利益来源于创造的价值,但在价格审批制下,利益来源多元化,竞价上网的电价形成机制客观上使电网在电价形成过程中居于主导地位。结果,本来就矛盾重重的政府电价主导权面临更多挑战,需要统筹独立发电商和电网服务商的利益,博弈对象由一变多,政策博弈强化了“流通者主权”,也就是电网主权。这也正是问题的核心所在,只有打破电网主权,才能够使得电价改革获得实质性突破。

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